引言

经过数月奋战，我国新冠肺炎疫情防控获得阶段性成效，但严峻的国际疫情形势使国内防范疫情输入压力不断增大，疫情防控进入常态化阶段，将进一步考验全国各城市的医疗资源应对公共卫生事件的能力，各城市基层医疗设施能力提升的任务更为紧迫。

2015 年9 月，国务院发布《关于分级诊疗制度建设的指导意见》，提出到2020 年逐步形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式[1]。疫情发生后，中国城市规划学会提出“分区接诊，集中诊治”，建议分解大医院急诊程序，将候诊取样环节下放到社区卫生点，并直接将确诊病人送到指定医院集中诊治以降低交叉感染的可能性[2]。但是，目前受到基层医疗力量不足、基层医疗设施布局方式不合理等因素影响，实现分区分级诊疗有一定难度。

本文首先简述国外医疗体系中基层医疗设施的作用，再以广州为例，探讨基层医疗设施的定位和配置问题，包括非疫情时期基层服务利用率低下和疫情爆发期医疗资源数量、应急隔离措施不足的问题。据此，本文提出构建城市医疗分区、优化基础医疗资源配置的相应建议，以期使得基层医疗设施在后续常态化防控工作中可以发挥更大作用。

1 国外基层医疗设施作用概述

医疗体系相对发达的国家和地区[3]大多采取分级诊疗的模式对各级医疗资源进行合理分配。分级诊疗制度实践最早、最严格的英国，通过基层医疗设施的合理配置分流病患，减少头部医疗设施的压力。在英国“国民卫生服务体系(Nation healthy service, NHS)”中，医疗服务分为三级：第一级由签约家庭医生对轻症提供基本门诊服务，确保患者与基层医疗资源之间的合理配置；第二级由医院负责，收治需要专科医生治疗的患者；第三级由专门机构为重症患者提供更加专业化的诊疗和护理服务。英国在医疗服务网络、全科医生制度、社区首诊制度、首诊转诊制度等方面均是分级诊疗模式的典型[4]。

新加坡在本次疫情防控中表现优良，其医疗体系在医疗分级制度的基础上进行了优化。新加坡卫生部通过组建医疗联合体的方式，将各等级医疗资源整合成为以社区医疗为基础、综合医院为核心、专科医院为补充的结构，为联合体内便捷的信息共享和双向转诊提供了保障[5]。其中，社区医疗包括社区医院(Community Hospital)、区域性政府综合诊所(Polyclinic)、以及包括通过PHPC 制度引入的私人诊所在内的大量全科诊所(GP Clinic)，主要提供保健、门诊和转诊服务。同时，新加坡医疗补助向通过社区医疗转诊的患者倾斜[6]，通过市场化手段引导市民合理利用社区医疗资源。依靠高效的医疗体系，新加坡卫生部在本次新冠疫情爆发期间通过提供应急改造方案临时提升全科诊所对传染病患者的处理能力，在社区层面实现了疫情的控制。

英国和新加坡的医疗体系中，成熟的基层医疗服务是分级医疗体系的基石，一方面可以分流病患，缓解高等级医疗资源紧张的问题；另一方面在传染病疫情传播的关键时期，可减少传染病患者与其他就诊人群的接触机会，控制疫情的蔓延。

2 国内城市基层医疗设施配置现存问题

2.1 基层医疗设施服务定位问题

目前我国构成了由公立医院、社会办医院、基层医疗设施三个层级的医疗服务体系。公立医院发挥主体作用，接受下级医院转诊，承担急危重症和疑难病症诊疗以及医学研究任务；社会办医院提供多元化服务，满足城市居民的非基本医疗需求；基层医疗设施提供基本公共卫生服务[7]，主要承担基本医疗保障、预防保健、对上级医院转诊以及慢病随访治疗等工作[8]。其中，社区卫生服务站负责居委会范围内常见病、多发病的初级诊疗及康复；社区卫生服务中心负责诊疗以及对所在街道辖区内社区卫生服务站的综合管理及技术指导，形成 “社区卫生服务中心——社区卫生服务站”两级基层医疗体系。目前，基层医疗在医疗服务定位上侧重非传染性疾病治疗和预防保健，忽视了传染性疾病防控。在常态化防控的新要求下，基层医疗既是落实各项防控措施的参与者，也是传染病防控工作中第一道屏障。

2.2 基层医疗设施的空间布局问题

我国现行公共服务配套建设标准：每个街道或镇级的社区卫生服务中心的服务人口为3～10 万人；社区卫生服务站为0.5～1.2 万人[9]，建筑面积和用地面积标准随服务人口数量变动。以国家标准为基础，各城市通过相应规划技术文件对基层医疗设施的配置进行了细化规定[10]（表1，城市标准以广州为例）。但实际配套建设过程中，基层医疗设施服务的空间布局多依托基层行政区划，忽略城市居民实际的医疗需求，导致医疗资源局部短缺。

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